Лицензирование в сфере производства маркшейдерских работ

Лицензирование,
являясь формой государственного регулирования, ограничивает количество
субъектов, занимающихся тем или иным видом деятельности, а также определяет
условия и требования его осуществления. Поэтому допущенные в организации работы
по лицензированию просчеты могут привести к большим экономическим и социальным
издержкам, создавая препятствия на пути становления частного бизнеса и
вхождения в рынок новых предпринимательских структур.

С позиции
государственных интересов, такой инструмент как лицензирование должен, с одной
стороны, обеспечить защиту прав граждан от недобросовестного предпринимателя, в
тех случаях, когда данный вид деятельности требует соблюдения условий его
ведения, а с другой — не служить препятствием для развития предпринимательства,
искусственно ограничивая рынки, процедурно и финансово усложняя получение
лицензии.

Лицензирование
в сфере производства маркшейдерских работ является одним из отдельных видов, в
рамках осуществления, которого необходимо получение разрешительного документа,
а именно лицензии. Это обусловлено значимостью данной сферы и особой охраной
недр Российской Федерации. Недра
в границах территории Российской
Федерации, включая подземное
пространство и содержащиеся в недрах
полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной
собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом №27-ФЗ от
03.03.1995 (с изм. от 28.06.2022) «О недрах».

Маркшейдерские работы – это комплексные исследования, связанные с методологическими расчётами
и замерами, необходимые для формирования технических планов и составления
документации, необходимой для регистрации и функционирования объекта, а также
решения практических задач в хозяйственном процессе на предприятиях
горнодобывающей отрасли.

Цель работы: проанализировать правовое
регулирование лицензирования в сфере проведения маркшейдерских работ в
Российской Федерации, а также на основе компаративистики изучить зарубежный
опыт.

Задачи работы:

1.
Представить результаты анализа нормативной правовой базы в сфере производства
маркшейдерских работ в виде стройной системы НПА;

2. Обозначить
дефинитивный и исторический аспект сущности производства маркшейдерских работ;

3. Проанализировать
субъектный состав лицензирования по данному направлению деятельности.

Актуальность исследования обусловлена высокой значимостью
сферы недропользования и её охраны, а также возможностью проведения различного
рода исследовательских, опытных и хозяйственных работ, что требует нахождения
баланса между императивными нормами и частноправовыми интересами через
разрешительную систему РФ. Сфера производства маркшейдерских работ в РФ
является молодой, что порождает значительное число лакун в законодательстве и
отсутствие правовой осведомлённости у невластных субъектов о необходимости
оформления лицензии на данный вид деятельности.

Тем самым
сегодня необходимо уделить значительное внимание доктринальным разработкам и
правоприменительной практике в данной сфере, это поможет разрешить коллизии,
устранить образовавшиеся лакуны и повысить уровень правосознания у различных
референтных групп.

Глава I. Лицензирование производства
маркшейдерских работ: понятийно-категориальный аппарат и история становления

1. История маркшейдерской деятельности

Маркшейдерское дело зародилось в глубокой древности вместе с
возникновением горных разработок, когда появилась необходимость в производстве
измерений для определения протяженности подземных горных выработок, их
взаимного положения и расположения относительно объектов земной поверхности.

В древнее время способ непосредственного построения контуров
горных выработок на земной поверхности был наиболее распространенным и состоял
в том, что в горных выработках при помощи шнуров строилась цепь треугольников,
затем, при помощи этих же шнуров воспроизводились контуры горной выработки на
поверхности в натуральную величину.

Новым, более совершенным техническим средством производства
съемок явился компас, который начал применяться для маркшейдерских съемок в
XI-XII вв. Много веков буссольная съемка с использованием подвесных приборов
была единственным способом подземных маркшейдерских съемок. Большая заслуга в
распространении знаний и в развитии маркшейдерского дела в России принадлежит
М. В. Ломоносову.

Глава «О измерении рудников» из книги «Первые основания
металлургии или рудных дел» (1763 г.) явилась обобщением отечественной и
зарубежной практики и дальнейшим развитием теории маркшейдерского дела того
времени.

Дальнейшее развитие горной промышленности, увеличение
глубины разработок и общей протяженности горных выработок требовали
производства съемок более высокой точности, чем точность буссольной съемки. В
середине ХIХ в. почти одновременно во Франции, Германии и России начались
работы по применению в маркшейдерском деле геодезических инструментов —
теодолитов и нивелиров, положивших начало так называемому новому
маркшейдерскому искусству.

Теодолитная съемка и геометрическое нивелирование в шахте
стали широко распространяться. Русскими и немецкими маркшейдерами впервые
разработаны и описаны способы производства подземной теодолитной съемки и
геометрического нивелирования в горных выработках. Наиболее полными курсами
«нового маркшейдерского искусства» в первый период являлись работы
русского инженера П. А. Олышева (1847 г.) и немецких инженеров Вейсбаха (1851
г.) и Борхерса (1869 г.). Дальнейшему развитию маркшейдерского дела в России
способствовали труды проф. В. И. Баумана и проф. Г. А. Тиме.

Трехтомный «Курс маркшейдерского искусства» В. И.
Баумана, изданный в 1905-1908 г.г., до 30-х годов был почти единственным
наиболее полным учебным руководством.

Проф. В. И. Бауман провел работу по созданию единой системы
координат для Донецкого каменноугольного бассейна и проделал большую
подготовительную работу по реорганизации постановки маркшейдерского дела в
России, осуществить которую удалось только после Октя6рьской революции 1917
года.

Несмотря на плодотворную работу отдельных специалистов,
развитие маркшейдерского дела в России до XX в. шло очень медленно,
маркшейдерская служба на горных предприятиях имела существенные недостатки.

Толчок развитию маркшейдерского дела в нашей стране дал
Всероссийский маркшейдерский съезд 1921 г., после которого была осуществлена коренная
реформа маркшейдерской службы.

Были изданы положения и инструкции, определяющие права и
обязанности работников маркшейдерской службы горных предприятий.

Особое внимание было обращено на подготовку маркшейдерских
кадров.
В горных вузах создавались отделения для подготовки инженеров-маркшейдеров.
В 1926 г. в Первом сибирском политехникуме им. ак. А. Тимирязева в г. Томске
(ныне Прокопьевский горнотехнический колледж им. В.П.Романова) впервые в нашей
стране началась подготовка горных техников-маркшейдеров.

В 1932 г. была создано Центральное научно-исследовательское
маркшейдерское бюро (ЦНИМБ), которое в 1945 г. реорганизовано во всесоюзный
научно-исследовательский маркшейдерский институт (ВНИМИ). В настоящее время в
развитии маркшейдерского дела в России принимает широкое участие большой круг
работников производства, учебных заведений и специализированного
научно-исследовательского института.

Выполнены обширные исследования в области точности
маркшейдерских съемок и уравнительных вычислений, часть которых получила
обобщение в труде проф. И. М. Бахурина «Курс маркшейдерского искусства.
Специальная часть» (1932 г.).

В результате многолетних наблюдений за сдвижением горных
пород и земной поверхности под влиянием горных разработок накоплены исключительно
обширные фактические материалы, на основе которых выявлен ряд закономерностей
процесса сдвижения и разработаны правила охраны сооружений от вредного влияния
горных разработок для всех основных угольных бассейнов и ряда месторождений.

Эти работы являются особенно важными и представляют
серьезные достижения российских маркшейдеров.

В области производства соединительных съемок создана
аппаратура и разработаны методики оптического и гироскопического способов
ориентирования подземной съемки. Достигнуты успехи в создании малогабаритного
маркшейдерского гирокомпаса.

Внесено много нового, прогрессивного в области методики
производства основных маркшейдерских съемок и работ на шахтах и карьерах.
Выполнены значительные работы па созданию новых инструментов и приборов для
производства маркшейдерских съемок. Разработана единая «Техническая инструкция
по производству маркшейдерских работ».

Дальнейшее развитие маркшейдерского дела в нашей стране
предопределяется задачами постоянного технического прогресса в горной промышленности
и внедрение новых методик маркшейдерских съемок, технологии анализа и
уравнивания подземной полигонометрии. Широкое распространение приборов высокой
точности во много раз снизило трудоемкость ориентирования подземной и надземной
съемки при любой глубине и протяженности разработки.

В связи с внедрением высокопроизводительных
автоматизированных комплексов по выемке полезного ископаемого, на шахтах,
карьерах и рудниках широко применяются горногеометрические построения,
позволяющие определять с достаточной полнотой и степенью точности форму
залегания, свойства и качество полезного ископаемого.

2. Понятие и сущность маркшейдерских
работ

Согласно
Большой советской энциклопедии маркшейдерия — это отрасль горной науки и
техники, предметом которой является изучение на основе натурных измерений и
последующих геометрических построений структуры месторождения, формы и размеров
тел полезного ископаемого в недрах, размещения в них полезных и вредных (для
технологии переработки) компонентов, свойств вмещающих пород и земной
поверхности в связи с горными работами, а также отражение динамики
производственного процесса горного предприятия.

Попов В.Н. и
Певзнер М.Е. указывают, что маркшейдерское дело понимается различными авторами
по-разному. Ряд авторов считают, что это отрасль горной науки и техники о
пространственно-геометрических измерениях, способах решения
горно-геометрических задач. Часть ученых указывают на предмет измерений на
поверхности и в недрах Земли в процессе разведки и эксплуатации месторождений полезных
ископаемых. Более полную характеристику представляет собой определение, в
котором маркшейдерия представлена как раздел горной науки, который на основании
измерений, вычислений, геометрических и графических построений изучает
параметры залежей полезных ископаемых и пространственное положение горных
выработок .

Маркшейдерские работы в переводе с немецкого языка означают
«разделение границ» и относятся к горной науке, сосредоточенной на изучении
земных недр. Являющиеся частью поиска полезных ископаемых, проектирования и
строительства подземных сооружений, использования горных выработок и прокладки
инженерных коммуникаций, они предусматривают выполнение:

Натурных измерений, как в недрах, так и на отдельных
участках земли с последующим определением ключевых параметров:

Графическое отображение результатов
с обоснованием границ.

Мониторинг состояния горных отводов.

Выявление опасных зон горных
разработок и подготовку мероприятий по защите от их негативного воздействия.

Учет обоснованных объемов горных выработок.

Ведение соответствующей
документации.

Таким
образом, маркшейдерская деятельность связана пространственно-геометрическими
измерениями, вычислениями и графическим отображением недр и горных разработок.

Глава II. Лицензирование
производства маркшейдерских работ: правовое регулирование и сущность
правоотношений

1. Правовая регламентация лицензирования
маркшейдерской деятельности: содержание лицензируемой деятельности и требования
к субъекту лицензирования

Маркшейдерское
производство всегда неразрывно связано с высокими рисками, поэтому право на
выполнение этих работ должно быть только у прошедших лицензирование
предприятий. В Российской Федерации выдачу этого документа, а также
нормативно-правовое регулирование инженерных изысканий осуществляет Ростехнадзор.

Государственная услуга
предоставляется Ростехнадзором на основании Федерального закона от 21 июля 1997
г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», а
также Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных
видов деятельности» и в соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных
видов деятельности», Постановлением Правительства Российской Федерации от 16
сентября 2020 г. № 1467 «О лицензировании производства маркшейдерских работ» в
порядке, установленном Административным регламентом по предоставлению
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по
предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по
производству маркшейдерских работ, утвержденным приказом Ростехнадзора от
25 ноября 2020 г. № 456.

Лицензируемая
деятельность включает в себя выполнение следующих работ и услуг:

а) создание
маркшейдерских опорных и съемочных сетей;

б) создание
маркшейдерских сетей для наблюдения за сдвижением земной поверхности,
деформациями горных выработок, зданий, сооружений и объектов при осуществлении
работ, связанных с пользованием недрами;

в) пространственно-геометрические
измерения горных разработок и объектов, связанных с пользованием недрами,
зданий и сооружений, определение их параметров, местоположения и соответствия
проектной документации, а также наблюдения за состоянием горных отводов;

г) учет и
обоснование объемов горных разработок;

д) ведение
горной графической документации;

е)
обоснование границ горных отводов, определение опасных зон горных разработок,
мер по охране горных разработок, зданий, сооружений и объектов от воздействия
работ, связанных с пользованием недрами;

ж)
проектирование маркшейдерских работ.

Лицензионными
требованиями к соискателю лицензии на осуществление лицензируемой деятельности
и (или) лицензиату являются:

наличие в штате
юридического лица специалиста (работника) на должности главного маркшейдера
организации, имеющего высшее образование по специальности «маркшейдерское
дело» и стаж работы в области лицензируемой деятельности не менее 3 лет из
последних 5 календарных лет или имеющего высшее техническое образование,
прошедшего профессиональную переподготовку в области промышленной безопасности
по типовой дополнительной программе профессиональной переподготовки по
специальности «маркшейдерское дело» и имеющего стаж работы в области
осуществления лицензируемой деятельности не менее 5 лет из последних 7
календарных лет, аттестованного в области промышленной безопасности
(маркшейдерского обеспечения безопасного ведения горных работ), для которого
указанное место работы является основным;

наличие у индивидуального
предпринимателя высшего образования по специальности «маркшейдерское
дело» и стажа работы в области лицензируемой деятельности не менее 3 лет
из последних 5 календарных лет или высшего технического образования (при
условии прохождения им профессиональной переподготовки в области промышленной
безопасности по типовой дополнительной программе профессиональной
переподготовки по специальности «маркшейдерское дело») и стажа работы
в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 5 лет из последних
7 календарных лет, аттестованного в области промышленной безопасности
(маркшейдерского обеспечения безопасного ведения горных работ);

организация
производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности
при ведении горных работ в соответствии с Федеральным законом
«О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и
установленными требованиями в области производства маркшейдерских работ (в
случае если соискатель лицензии и (или) лицензиат являются недропользователями);

наличие принадлежащих на
праве собственности или ином законном основании оборудования для обработки
результатов измерений и средств измерений, соответствующих классификации по
точности и техническим требованиям (условиям) производства маркшейдерских
работ, в том числе:

высокоточных, точных и
технических средств измерений — для работ, указанных в подпунктах
«а» — «в»
пункта 3 Положения;

точных и технических
средств измерений — для работ, указанных в подпункте
«е» пункта 3 Положения;

технических средств
измерений — для работ, указанных в подпунктах
«г» и «д»
пункта 3 Положения;

повышение квалификации
работников юридического лица, индивидуального предпринимателя, осуществляющих
лицензируемую деятельность, в области промышленной безопасности по типовой
дополнительной программе повышения квалификации в области маркшейдерского
обеспечения горных работ не реже одного раза в 3 года.

Лицензионными
требованиями к лицензиату при осуществлении деятельности по производству
маркшейдерских работ помимо требований, указанных в пункте 4
настоящего Положения, являются:

а) допуск к
выполнению работ, составляющих лицензируемую деятельность, лиц, имеющих
специальную подготовку и квалификацию в соответствии с пунктом 1 части
пятой статьи 24 Закона Российской Федерации «О недрах»;

б) проведение
маркшейдерских наблюдений, достаточных для обеспечения нормального
технологического цикла горных работ и прогнозирования опасных ситуаций,
своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон в
соответствии с пунктом 5 части
пятой статьи 24 Закона Российской Федерации «О недрах»;

в) ведение
маркшейдерской документации при осуществлении всех видов пользования недрами и
обеспечение ее сохранности в соответствии с пунктами 3
и 11 части второй
статьи 22 Закона Российской Федерации «О недрах»;

г)
осуществление измерений с применением средств измерений утвержденного типа,
прошедших поверку в соответствии с Федеральным законом
«Об обеспечении единства измерений» и (или) калибровку (контрольную
проверку), обеспечивающих заданную точность в соответствии с методами
(методиками) производства маркшейдерских работ;

д)
производство маркшейдерских работ, включая создание маркшейдерских опорных,
съемочных сетей и сетей для наблюдения за сдвижением земной поверхности,
деформациями горных выработок, зданий, сооружений и объектов, при ведении
работ, связанных с пользованием недрами, осуществление пространственных
измерений и определений параметров горных разработок, подземных и наземных
сооружений, положений участков строительства и (или) эксплуатации объектов
(сооружений), границ горных отводов, границ ведения горных и взрывных работ,
опасных зон, зон охраны от вредного влияния горных разработок и сдвижения
горных пород, контуров предохранительных целиков, разноса бортов карьеров и
разрезов в соответствии с требованиями по проведению маркшейдерских работ,
методиками (методами) измерений и установленными показателями точности
измерений;

е) выполнение
работ в соответствии с проектной документацией на проведение работ, связанных с
пользованием недрами, согласованными в установленном порядке органом
государственного горного надзора планами и схемами развития горных работ и
проектной документацией на производство маркшейдерских работ.

2. Оформление лицензии на производство маркшейдерских
работ: процедура и действие лицензии

Для
получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в
лицензирующий орган заявление
с указанием видов (перечня) работ (услуг), составляющих лицензируемую
деятельность и планируемых к выполнению на объектах недропользования, оформленное
в соответствии с частью 1 статьи 13
Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»,
а также следующие документы и сведения:

сведения об организации
производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности
при ведении горных работ (в случае если соискатель лицензии и (или) лицензиат
являются недропользователями);

копии документов (дипломы,
аттестаты, удостоверения), подтверждающих специальную подготовку (образование),
аттестацию и квалификацию работников соискателя лицензии, осуществляющих
лицензируемую деятельность;

копии документов или
заверенные в установленном порядке выписки из документов, подтверждающих
наличие у соискателя лицензии работников, осуществляющих лицензируемую
деятельность, и их стаж работы в области осуществления лицензируемой
деятельности;

копии документов,
подтверждающих наличие необходимых для осуществления лицензируемой деятельности
и принадлежащих соискателю лицензии на праве собственности или ином законном
основании оборудования, средств измерений с приложением копий свидетельств
(сертификатов) о поверке и (или) калибровке (контрольной проверке) средств
измерений, а также копии документов на используемые при производстве
маркшейдерских работ программные средства и специальные информационные ресурсы
накопления и обработки результатов измерений;

опись прилагаемых
документов.

Административная
процедура по выдаче лицензии на производство маркшейдерских работ
осуществляется в общем порядке, представленном на схеме:

Важно
отметить особенности реализации принципов действия полученной лицензии во
времени, в пространстве и по кругу лиц.

Так, лицензия
на осуществление деятельности по производству маркшейдерских работ
предоставляется на 5 лет. Согласно
указанному Положению № 1467 производство маркшейдерских работ может
осуществляться как юридическими лицами, так и индивидуальными
предпринимателями.

Согласно
п. 8 ст. 3 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности», место осуществления отдельного вида
деятельности, подлежащего лицензированию (далее — место осуществления
лицензируемого вида деятельности), — объект (помещение, здание, сооружение,
иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида
деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует
лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на
праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или
другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления
лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя
лицензии или лицензиата.

Согласно
п. 8 Положения о лицензировании
производства маркшейдерских работ (утв. постановлением Правительства
Российской Федерации от 16 сентября 2020 года № 1467), осуществление лицензиатом
лицензируемой деятельности по адресу, не указанному в лицензии, не требует
переоформления лицензии.

Таким
образом, с учетом предусмотренной пунктом 8 статьи 3 Федерального закона от
04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» возможности
совпадения места осуществления лицензируемого вида деятельности с местом
нахождения соискателя лицензии или лицензиата, а также вышеуказанных требований
Положения № 1467 адреса мест производства маркшейдерских работ индивидуальным
предпринимателем могут совпадать с адресом места его регистрации.

Заключение

Маркшейдерия –
это отрасль горной науки и техники, предметом которой является изучение на
основе натурных измерений и последующих геометрических построений структуры
месторождения, формы и размеров тел полезного ископаемого в недрах, размещения
в них полезных и вредных компонентов, свойств вмещающих пород,
пространственного расположения выработок, процессов деформации пород и земной
поверхности в связи с горными работами, а также отражение динамики
производственного процесса горного предприятия.

На
организациях, проводящих маркшейдерские работы, лежит ответственность за
соблюдение проектных параметров систем разработки полезного ископаемого,
проектных параметров зданий и сооружений в шахте и на поверхности горного
предприятия. Ошибки в работе могут привести к колоссальным убыткам и авариям с
массовой гибелью людей. Именно по этому данный виде деятельности лицензируется
в Ростехнадзоре и организация выдается лицензия на проведение маркшейдерских
работ, как гарант безопасности.

По
результатам исследования можно сделать следующие выводы:

1) С 1 января 2021
г. Ростехнадзор прекратил выдачу лицензий в бумажном виде. 1 января 2021 года
вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части
внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по
лицензированию отдельных видов деятельности».

В
соответствии с указанным федеральным законом с 1 января 2021 г. лицензия
подтверждается не документом, выданным лицензирующим органом, а записью в
реестре лицензий.

Вместо
«бумажной» лицензии по результатам оказания государственных услуг по
лицензированию отдельных видов деятельности лицензиат имеет право на получение
выписки из реестра лицензий в электронном виде или на бумажном носителе. В
соответствии с пунктом 3 статьи 10 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности» (в редакции Федерального закона
от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ) выписка из реестра лицензий на бумажном
носителе будет предоставляться за плату. Размер такой платы, порядок ее
взимания, случаи и порядок возврата установлены приказом Министерства
экономического развития Российской Федерации от 6 ноября 2020 г. № 742 «Об
установлении размера платы за предоставление выписки из реестра лицензий на
бумажном носителе, порядка ее взимания, случаев и порядка возврата». В
соответствии с пунктом 1 указанного Приказа размер платы за предоставление
выписки из реестра лицензий на бумажном носителе составляет 3 000 рублей.

В связи с
переходом на реестровую модель оказания государственных услуг по лицензированию
дубликаты и копии лицензий предоставляться не будут.

3) В соответствии с Федеральным
законом от 28 ноября 2019 г. № 379-ФЗ «О внесении изменений в статьи 333.33 и
378.2 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» с 1 января 2021 г.
в случае переоформления лицензии более чем по одному основанию, требующему
уплаты государственной пошлины, должна
уплачиваться одна — наибольшая по размеру — государственная пошлина.

4) 23 апреля 2021
г. вступил в силу Приказ Ростехнадзора от 25.11.2020 № 456 «Об утверждении
Административного регламента Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по
лицензированию производства маркшейдерских работ».

Значимость
сферы недропользования и её охраны, а также возможность проведения различного
рода исследовательских, опытных и хозяйственных работ, требует нахождения
баланса между императивными нормами и частноправовыми интересами через
разрешительную систему РФ, что является важнейшим направлением развития
лицензирования отдельных видов деятельности.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Пример бланка лицензии на
производство маркшейдерских работ

Referat
Лицензирование в сфере производства маркшейдерских работ